第四節 皇族內閣與立憲的絕路

  一　清廷推出皇族內閣

  1910年12月6日，清廷諭令憲政編查館修正憲政籌備清單。25日，清廷再次催促憲政編查館迅速修正籌備清單，並纂擬內閣官制。1911年1月17日，憲政編查館將修正憲政逐年籌備清單上奏，得到批准。

  這次修正清單的要點有三：一為提前各項，如頒布內外官制及宣布憲法、皇室大典之類；二為增入各項，如設立內閣、頒布行政審判法之類；三為變通各項，如續辦地方自治、續籌八旗生計之類。「現在欽奉諭旨，確定召集議院期限，凡於未開議院以前，關係緊要，必應辦齊，而原單列在第六年以後者，茲均酌改年限，一律提前，以期無誤。至組織內閣，特奉明諭，實為施行憲政之樞機，自應欽遵增入。其續辦地方自治各條，循序漸進，計非旦夕所能觀成，茲酌改為按年續辦，以求實際而免阻礙。此外巡警、教育等項，皆屬普通行政事務，故此次單內未經列入，仍應責成主管各衙門，按照原定清單，分別最要次要，妥籌辦理。」修正後的具體情形如下：

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  宣統二年（1910年）：厘定內閣官制，厘定弼德院官制，頒布新刑律，續辦地方自治，續辦各級審判廳，續籌八旗生計。

  宣統三年（1911年）：頒布內閣官制與設立內閣，頒布弼德院官制與設立弼德院，頒布施行內外官制，頒布施行各項官規，頒布會計法，厘定國家稅、地方稅各項章程，厘定皇室經費，頒布行政審判院法與設立行政審判院，頒布審計院法，頒布民律、商律、刑事民事訴訟律，頒布戶籍法，匯報各省戶口總數，續辦地方自治，續辦各級審判廳，續籌八旗生計。

  宣統四年（1912年）：頒布憲法，頒布皇室大典，頒布議院法，頒布上下議院議員選舉法，舉行上下議院議員選舉，確定預算決算，設立審計院，實行新刑律、民律、商律、刑事民事訴訟律，續辦地方自治，直省府、廳、州、縣城治各級審判廳一律成立，續籌八旗生計。

  宣統五年（1913年）：頒布召集議員之詔，實行開設議院。

  這個修正清單所列各項事宜，並未具體列出承辦單位，而指望由即將成立的新內閣奏定。憲政編查館奏稱：「現擬修正各項，其在未設內閣以前，承辦同辦之各衙門，均仍照原單辦理。惟皇室經費，除照原單由內務府、憲政編查館同辦外，應兼會同度支部辦理。一俟新內閣已設、官制已定之後，所有承辦同辦之各衙門，如何酌定之處，屆時應由新內閣奏明，請旨遵行。」於是，新內閣的設立便成為籌備憲政的首要任務。

  根據憲政編查館修正清單規定，宣統二年（1910年），厘定內閣官制；宣統三年（1911年），頒布內閣官制，設立內閣。1911年5月8日，憲政編查館會同會議政務處將所擬《內閣官制》與《內閣辦事暫行章程》上奏，得到清廷諭旨的允准。《內閣官制》與《內閣辦事暫行章程》對於新內閣的基本組織結構與職權作了明確的規定：內閣由國務大臣組成，國務大臣以內閣總理大臣、協理大臣和各部大臣充任，內閣總理大臣1人，協理大臣1-2人，各部大臣為外務、民政、度支、學務、陸軍、海軍、司法、農工商、郵傳、理藩10部大臣各1人，國務大臣均候特旨簡任，輔弼皇帝，擔負責任。內閣職權為會議下列各項事宜：一是法律案及敕令案並官制，二是預算案及決算案，三是預算外之支出，四是條約及重要交涉，五是奏任以上各官之進退，六是各部權限之爭議，七是特旨發交及議院移送之人民陳請事件，八是各部重要行政事件，九是按照法令應經閣議事件，十是內閣總理大臣或各部大臣認為應經閣議事件。

  設立責任內閣，自是籌辦憲政題中應有之義。奕劻新內閣的出台，就其形式而言，在中國憲政史上可謂破天荒，本可大書特書，然而由於該內閣人員配置的極端不合理，充分反映了清廷集權皇族的用意，顯然與憲政精神背道而馳，因而使其民主性意義大打折扣，並進一步使全國人民，尤其是立憲派對清廷預備立憲的前途失去信心。

  二　立憲政黨曇花一現

  清廷宣布預備立憲之初，各地立憲派組織了預備立憲公會、政聞社、憲政公會等立憲團體，為立憲政黨的建立初步奠定了組織與思想基礎。各省諮議局聯合會的成立、資政院的開辦以及幾次全國規模的國會大請願運動，使立憲派進一步加強了全國性的聯合；與此同時，立憲派也逐漸認識到建立全國性政黨的必要性，以為「凡立憲國不可無政黨而可以利用之也」。在此基礎上，以諮議局與資政院議員為主體的立憲派開始籌組政黨，為將來召開國會和實現政黨政治做準備。於是，帝國憲政實進會、政學會、憲友會、辛亥俱樂部等政黨應運而生。

  （一）帝國憲政實進會與政學會

  帝國憲政實進會與政學會是由資政院議員發起組織的政黨。1911年1月初，在資政院閉會前夕議決新刑律案的過程中，形成了對立的兩派勢力：贊成者投藍票，以汪榮寶為代表，稱為藍票黨；反對者投白票，以勞乃宣為代表，稱為白票黨。隨後，帝國憲政實進會與政學會便分別以白票黨和藍票黨為基礎建立。

  帝國憲政實進會由勞乃宣、宋育仁、喻長霖、馬士傑、於邦華、陳樹楷、陶葆廉等人發起，以陳寶琛為會長，於邦華、姚錫光為副會長。政綱十條：一、尊重君主立憲政體，使上下情意貫注，保持憲政之精神；二、發展地方自治能力，俾人民事業增進，鞏固憲政之基礎；三、體察現狀，籌政治社會之改良；四、詳核事實，圖法律制度之完善；五、講求經濟，謀財政前途之穩固；六、振興實業，圖人民生計之發達；七、注重國民教育，以收普及之實效；八、提倡移民事業，以達拓殖之目的；九、研究外交政策，以固國際交涉之權力；十、籌劃軍事次第，期成完全健足之武備。帝國憲政實進會「本帝國主義，以謀憲政實力進行」，設總會於京師，設分會於各省，設支會於府、廳、州、縣。會員近200人，遍及20個省份及八旗人士，這表明帝國憲政實進會是一個全國性的政黨。

  帝國憲政實進會以「資政院欽選議員居多數」，這主要是就其領導層而言，「發起人主要屬於官僚系統」，並接受載澤不少基金的資助，因此時人稱之為「吏黨」即官僚黨。正因為該黨與官方關係密切，因而使其在政治上較為穩健，「其性質屬保守黨」。

  政學會又稱「政學公會」，以資政院中藍票黨為基本班底組成。1910年10月初，資政院開議不久，肅親王善耆召見欽選議員汪榮寶和喀喇沁蒙古郡王貢桑諾爾布，「大有組織政黨思想」，囑汪等邀集同志籌謀。1911年初，資政院閉會後，汪榮寶等藍票黨議員正式成立政學會，黨員20多人，主要人物有汪榮寶、曹汝霖、章宗祥、陸宗輿等。該黨接近官府，是當時四個政黨中勢力最小的政黨。

  （二）憲友會

  憲友會是在國會請願同志會和各省諮議局聯合會的基礎上成立的政黨。1910年11月初，因第三次國會大請願獲得清廷縮改國會期限之結果，請願代表團遵旨宣布解散，立憲派便以國會請願同志會為基礎著手改組政黨，眾推孫洪伊等人草擬黨綱、黨規。此事得到康有為、梁啓超等海外立憲派勢力的支持。孫洪伊曾致電梁啓超「促動黨名」，梁啓超為之擬名「帝國統一黨」。當孫洪伊等人以帝國統一黨向民政部申請立案並獲批准時，康有為欣喜萬分，認為：「今統一黨之註冊於民政部也，乃中國政黨發啟明之初焰。民政部之許統一黨註冊也，為中國官認立黨之雷震第一聲。於是數千年專制禁黨之舊俗，遂為埃及之殭屍、印度之灰塔，皆為古舊之前塵影事矣。」此所謂帝國統一黨即憲友會之先聲。

  1911年5月，各省諮議局聯合會第二屆常年會召開，為促成憲政之進行，同人又發起組黨事宜，並將帝國統一黨改組為憲友會。《憲友會章程》規定：一、宗旨：本會以「發展民權，完成憲政」為目的。二、政綱六條：（1）尊重君主立憲政體，（2）督促聯責內閣，（3）整厘行省政務，（4）開發社會經濟，（5）講求國民外交，（6）提倡尚武教育。三、會員：凡中國人有選民資格、贊成本會宗旨者，皆得為本會會員。四、職員：本會暫不設置會長；設常務幹事3人，由全體會員大會選舉產生；設文書員、會計員、庶務員各2人，調查員、編輯員、交際員各8人，均由常務幹事商議推定。五、組織機構：設總部於京師，設支部於各省，總部為各支部之總機關，各支部應統屬於總部。

  6月4日，憲友會在北京湖廣會館召開成立大會，與會者100多人。會議推舉謝遠涵為臨時主席，黃為基、李文熙為臨時書記。先投票選舉雷奮、徐佛蘇、孫洪伊為常務幹事，籍忠寅、李文熙、謝遠涵為候補。再由常務幹事推定各科職員，暫以1/3為限，庶務員文耀，文書員李文熙、吳賜齡，會計員李素，交際員歐陽弁元、陳登山，調查員康士鐸、何宗瀚，編輯員王葆心、余紹宋。然後由會員推定各省支部發起人：廣西甘德藩、蒙經，湖北湯化龍、張國溶、鄭萬瞻，山西梁善濟、李慶芳、李華炳、李素，奉天袁金鎧，山東周樹標，江西鄒樹聲、宋名璋、葉先圻、羅家衡、郭志仁、謝遠涵、黃為基，福建高登鯉、劉崇佑、林長民、林志鈞，河南方貞、王敬芳，陝西李良才、郭忠清，四川蒲殿俊、何耀光、胡庸章、蕭湘、羅綸、李新展，浙江湯爾和、馬敘倫、陳黻宸，湖南譚延闓，吉林何印川，安徽竇以珏、陶冠禹、李國松、康達，直隸李榘、籍忠寅、齊樹楷、李長生、高俊浵、張銘勛、劉春霖、王法勤，八旗恆鈞、文耀，貴州楊壽籛，廣東倫明、姚梓芳、黃節，江蘇馬良、沈恩孚、黃炎培、汪秉忠。隨後，憲友會一面申請在民政部備案，獲得合法政黨地位；一面在湖南、山西、直隸、貴州、福建、江蘇等省建立支部，將勢力向全國各地擴展。

  對於憲友會的成立，立憲派期望甚高。徐佛蘇致書梁啓超說：「現在此會已成立矣（名為憲友會）。其總攬者，系三頭政治，弟與雷繼興、孫伯蘭當選。此會聲勢極隆，三數月之內，各省必皆有分會成立，且有七八省占全盛之勢，在宣統五年之國會，必占大多數議席。若中央總部能主持得法，各省又不分裂，則真泱泱大黨之風也。弟對於國事，原始終認為萬無可救，然除卻救亡之外，亦不可無事以送生涯，故此會弟亦願視為一生之大舉也。」徐佛蘇所謂以他自己與雷奮、孫洪伊為首組成了憲友會中的「三頭政治」，表明憲友會代表了當時三股重要的立憲派勢力：徐佛蘇是康有為、梁啓超等海外立憲派勢力在國內的代表；雷奮是立憲運動初期以江浙預備立憲公會為中心的國內老牌立憲派勢力的代表；孫洪伊則是在國會請願運動的過程中形成的以各省諮議局聯合會和國會請願同志會為中心的國內新興立憲派勢力的代表。與帝國憲政實進會和政學會等官僚政黨不同，憲友會黨員「以諮議局聯合會為中堅」，是大多數在野的立憲派勢力的代表，因此有「純粹民黨」之稱。

  （三）辛亥俱樂部

  辛亥俱樂部是介於「保守官僚黨」帝國憲政實進會與「進步民黨」憲友會之間的第三黨。該黨首先由資政院議員長福、羅傑、易宗夔、胡駿、黎尚雯等人發起組成，有「資政院中之吏黨」或「純官黨」之稱，甚至被人視為帝國憲政實進會之「別動隊」。後來，隨著黨務的發展和黨員的增加，大量民間志士加入進來，甚至革命黨人寧調元、程明超、田桐、魏宸組、嚴啟衡等人也成為其重要職員或會員，該黨逐漸「公然亮出民黨旗幟向政界號召」，並轉變為「純粹之民黨」。

  辛亥俱樂部醞釀於1911年初，6月15日召開成立大會，宣布政綱，正式成立。其《規約》規定：辛亥俱樂部以「促政治改良，謀國利民福」為目的。政綱八條：一、闡揚立憲帝國之精神；二、提倡軍國民教育；三、發展地方自治能力；四、主張保護政策，以振興實業；五、整理財政，以增進富力；六、審度公私經濟能力，以謀交通之發達；七、整飭軍備，以充實國力；八、體察內外情勢，確定外交方針。該黨設本部於北京，設支部於各地。

  辛亥俱樂部成立時有會員60多人，後發展至270人之多。

  辛亥俱樂部成立後，即在各地建立支部，其中尤以湖南成績顯著。7月9日，湖南支部在長沙召開成立大會，選舉常議員黃忠浩、張人鏡、李達璋等12人，候補11人，評議員左學謙、殷澤龍、粟勘時等10人，候補16人。10日，又召開職員會，選舉黃忠浩為支部長，李達璋、俞峻為副支部長，左學謙為評議員長。隨後，四川、福建、廣東、湖北等地也建立了支部。

  總之，帝國憲政實進會、政學會、憲友會、辛亥俱樂部等第一批立憲政黨的建立，是政黨合法化的標誌，在近代中國憲政史上具有重要的歷史意義。一方面，合法政黨的出現，表明以立憲派為代表的人民政治覺悟的提高和民主意識的增長，這是清末憲政改革運動的重要成果；另一方面，清末立憲政黨的建立，為民初政黨建設和政黨政治運作奠定了一定的思想和組織基礎，提供了有益的經驗。當然，清末立憲政黨的種種弊端及其艱難生存的境況，其實也預示了政黨及政黨政治在近代中國尷尬的歷史命運。