第一節 總理各國事務衙門的設立與外交體制的刷新

  一　總理各國事務衙門和其他涉外機構的設置

  總理衙門的官制仿照軍機處設置，其官職分大臣和章京兩級，各有責成。大臣分三等：（1）總理各國事務由親王、郡王、貝勒統領，為皇帝特簡，無定額；（2）總理衙門大臣，由特簡大臣領之，或軍機大臣兼領，無定額；（3）在總理衙門大臣上行走和辦事大臣，由內閣、部院滿漢京堂內特簡，不常設，無定額。初設時，大臣只有3人，後來陸續增至8-9人至12人不等。大臣握有很大的獨立處理各種涉外事務的權力，其職權範圍是：「掌各國盟約，昭布朝廷德信，凡水陸出入之賦，舟車互市之制，書幣聘饗之宜，中外疆域之限，文譯傳達之事，民教交涉之端，王大臣率屬定議，大事上之，小事則行。」章京的職責是辦理各項具體事務，階分三等：（1）總辦章京，滿漢各2人，由幫辦章京升補；（2）幫辦章京，滿漢各1人，由章京內選派，協助總辦章京辦理各項事務；（3）章京和額外章京，前者滿漢各10人，後者各8人，均由內閣、各部院保送侍讀、中書、郎中、員外郎、主事考取，按次遞補，分在各股辦事，分兩班輪流值宿。此外，還有各種司員和供事、蘇拉（即差役）等。章京以下人員數額時有增減，最多時超過百人。

  總理衙門的辦事制度隨著其管轄領域的不斷擴大，經過三次改變而逐步完善，與其作為一個總管外交事務的專門機構漸相適應。總理衙門在初設時，採用的是分署辦事制度，也就是按原衙門所管事務分配司員工作。如戶部司員辦理關稅事務，兵部司員辦理台站驛傳事務，內閣司員辦理機密要件，等等。1862年（同治元年）奏設清檔處，責成兩班章京辦理，實行分班辦事制度。1864年改為分股辦事制度，辦事各股及其職責分別是：英國股，掌管與英國、奧斯馬加（奧國）兩國的交涉往來之事，包括各國通商和關稅等事務；法國股，掌管與法國、荷蘭、日斯巴尼亞（西班牙）、巴西4國的交涉往來之事，包括保護民教及各島招工等事務；俄國股，掌管與俄國、日本兩國的交涉往來之事，以及陸路通商、邊防、疆界、慶典、禮賓、有關官吏的人事行政和考試等事務；美國股，掌管與美國、德國、秘魯、義大利、瑞典、挪威、比利時、丹麥、葡萄牙等國的交涉事務；海防股（1883年設置），掌管南北洋海防之事，包括長江水師、沿海炮台、船廠，購置輪船、槍炮、彈藥，機器製造、電線、鐵路、礦務等事務。此外，還有司務廳、清檔房、電報處、銀庫等辦事機構。

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  總理衙門還有兩個重要的直屬機構。一是同文館。它與總理衙門同時被批准設立，於1862年6月（同治元年五月）正式開辦，原系一所專門教授外語的學校，後來陸續增添了天文、算學、化學、格致、醫學等課程。其管理人員有：管理大臣，由總理衙門大臣中特派，無定員；提調2人，在總理衙門的總辦章京內派充；幫提調2人，在總理衙門各股資歷較深的章京中派充。二是總稅務司署。它於1861年1月16日（咸豐十年十二月初六日）正式批准設立於上海，1864年（同治三年）遷至北京。其官職設置有：總稅務司1人，綜理全國海關關稅、行政及人事等事務；副總稅務司1人。下設總務科、機要科、統計科、漢文科、銓敘科、造冊處、駐外辦事處、內債基金處。總稅務司署雖說是總理衙門的一個直屬機構，但由於從總稅務司到各科、處都為洋員所把持，實質上是一個獨立的機構。不過，兩者之間的關係還是非常密切的。

  在設立總理衙門的同時，清廷還根據對外交涉情況的變化，改設和新設了一些區域性、地方性的專門涉外職務和機構。區域性的涉外專職和機構有南洋通商大臣和北洋通商大臣兩職。由於《天津條約》和《北京條約》簽訂後，通商口岸擴大為16處，分布於南北沿海地區，原由兩江總督兼任的五口通商大臣已不能兼顧，清廷遂於上海和天津各設通商大臣的職位。原駐上海的五口通商大臣於1866年（同治五年）改為南洋通商大臣，簡稱「南洋大臣」，先由江蘇巡撫兼任，後改由兩江總督兼任。其職責是：「掌中外交涉之總務，專轄上海入長江以上各口，其閩、粵、浙三省則兼理」。駐天津的三口通商大臣（專管天津、牛莊、登州三口）於1860年（咸豐十年）設立，1870年11月12日（同治九年十月二十日）改設北洋通商大臣，簡稱「北洋大臣」，原為專職，後改為直隸總督的兼職。其職責為：「掌北洋洋務、海防之政令，凡津海、東海、山海各關政悉統治」。總理衙門與南北洋大臣之間雖然沒有直接統轄的關係，不能直接指揮其行政，但亦具有諮詢、傳達和審核的權限。如南洋大臣，「凡交涉之事，則督所司理之，待其上以裁決，疑難者則咨總理衙門，大事則奏聞；凡稅鈔，則稽察之，按結匯其冊以奏銷，仍分咨總理衙門及戶部以備核，其支銷者，亦如之」。北洋大臣與總理衙門的關係亦相同。

  地方性的涉外專職和機構主要是海關道和洋務局。海關道之設雖早已有之，但在第二次鴉片戰爭以後，不僅其設置隨著通商口岸的增闢而不斷增加，而且其職責也隨著對外交涉事務的頻繁而有所改變，除了原有的作為所轄海關的監督管理稅收事務之外，又增加了辦理地方一切中外交涉事宜一項，並日益成為其主要職責。至於海關道的這一中外交涉職責的具體作用，1870年時李鴻章有過這樣的解釋：「原期遇有中外交涉事件，先由關道與各國領事官會商妥辦，再行詳稟，以歸簡易。若事關重大，或關道與領事官意見不合，未能妥速了結，始稟請督臣核示飭辦」；「其有應行知照事件，臣即札飭關道，轉行領事遵照」；「又中外交涉案件，洋人往往矯強，有關道承上接下，開諭調停，易得轉圜」。這也就是說，海關道在處理中外交涉事務中的職責，主要是在督撫的指揮下，對所發生的事件作較低級別的交涉，發揮督撫與外國領事之間的緩衝作用。需要指出的是，在蠻橫而強硬的外國稅務司和領事面前，海關道的上述兩種職責在實際履行中均大打折扣，甚或是有名無實。

  由於海關道在辦理中外交涉案件中的地位和作用逐漸降低，不能起到應有的作用，於是各省又設置了一種新的機構，以輔佐督撫應接外國領事、處理中外交涉案件，這一新機構就是洋務局。洋務局首先出現在無海關道設置之口岸，最初萌發於廣東，而正式產生於廣西。1885年時，任兩廣總督的張之洞委派運使兼辦洋務，次年又設立辦理洋務處。遇有交涉要件，先由該處之總辦與領事辯論大略，仍稟明總督核奪，該處不得逕自行文外國領事。這個洋務處還不能說是總督之下類如關道那樣的一級地方辦理中外交涉的機構，而只能作為總督親自辦理中外交涉的一個辦事班子。張之洞也認為：「此舉乃為督飭各衙門講求洋務而設」，並非「創立新章」。但是，辦理洋務處給了各省以新的啟示，於是便有了廣西效仿洋務處而正式設立洋務局之舉。1888年4月21日（光緒十四年三月十一日），廣西巡撫沈秉成鑑於「龍州既辦通商，中外交涉事件必較繁雜」，奏請「於省城設立洋務局，以資提挈」。洋務局在廣西產生以後，得到了許多省份的仿效，或新設洋務局，或將原設之通商局改為洋務局。

  二　近代外交體制的初建

  在不平等條約體系下，清政府設立總理各國事務衙門，中國開始產生了仿歐洲國際關係體制處理國與國之間外交交涉的機構和活動。這種國與國之間的外交活動不僅是制度上和政治上的，而且逐漸發展為經濟上和文化上的，主要表現為以下幾個方面。

  一是中國從此有了專職的外交機構。鴉片戰爭前，清政府和外國之間沒有近代意義的外交往來，以「宗藩關係」為代表的遠東國際關係體系是中外關係的主流，在此體制下，朝貢關係主要由禮部負責；對俄交涉主要由理藩部負責；與其他「互市之國」的貿易關係主要由粵海關和十三行負責。所以在清朝的政府體制中，一向沒有專掌外交的機構。遇到像第一次鴉片戰爭這樣特殊的國際交涉，清廷只能派臨時性的欽差大臣負責辦理。《南京條約》簽訂後，五口開放，不平等條約體系建立，「宗藩體系」受到衝擊，迫於應付已成定局的中國和西方國家交往的需要，才設置了「五口通商大臣」，但也只是作為兩廣總督的兼職（1859年後改由兩江總督兼任），仍是一種臨時性的欽差大臣身份，無專署。直到總理衙門設立，中國才開始有了專職的政府外交機構。

  總理各國事務衙門的設立只是標誌著中國開始邁出了近代外交的第一步，它作為一個專職的近代外交機構還存在著許多缺陷。第一，事權尚未達到完全統一，有些外交大權仍掌握在地方封疆大吏之手，如南洋通商大臣、北洋通商大臣，以及部分督撫，特別是李鴻章、左宗棠等強勢的地方大吏，都擁有相對獨立的對外交涉之權。第二，執掌過於寬泛，所掌管的範圍，除了嚴格意義上的外交之外，還包括了商務、稅務、實業、工程、教育、司法、僑務、國防、洋教等所有與外國發生關係的「洋務」。第三，執掌的機構和人員設置及分工尚不夠合理。

  清廷派遣常設駐外使臣始於1875年（光緒元年）。8月28日（七月二十八日）首先派出郭嵩燾為駐英國公使，許鈐身、劉錫鴻副之；12月11日（十一月十四日）派出陳蘭彬為駐美公使，併兼西班牙、秘魯公使，容閎為副使。1876年9月30日（光緒二年八月十三日）派遣許鈐身為駐日公使，以何如璋、張斯桂副之。1877年4月30日（光緒三年三月十七日）調任駐英副使劉錫鴻為駐德公使。1878年2月22日（光緒四年正月二十一日）派駐英公使郭嵩燾兼任駐法公使；6月22日（五月二十二日）派遣崇厚為駐俄公使。1881年4月5日（光緒七年三月初七日）派駐德公使李鳳苞兼任奧斯馬加、荷蘭、義大利公使。1885年7月14日（光緒十一年六月初三日）任命駐德公使許景澄兼任比利時公使。至此，在10年的時間內清廷已向12個國家派出了常設使臣，一直延續到1894年，所派遣擔任公使者已達22人、副使（不包括升任公使者）4人。在這12個駐使國家中，雖有7個國家的公使為兼任，但已遍及與清朝關係較多的國家。其詳情請見表2-1:

  表2-1 1875-1894年清朝駐外使領表

  資料來源：中國第一歷史檔案館、福建師範大學歷史系編《清季中外使領年表》，3-30頁。說明：表中所列的「奧國」即為奧斯馬加；「西班牙」當時稱「日斯巴尼亞」。