制度與事件（1）

  清代的密考制度

  加強對地方官員的監督和考核，一直是歷代王朝完善官員管理制度的重要內容。清代作為我國最後一個封建王朝，在許多方面將封建的中央集權制度推向了高峰。在官員管理方面，除了實行「引見」「大計」「京察」等公開的考察、考核制度之外，還創立了藉助密折的形式，對地方官員進行秘密考核，成為清代在「文治」方面的一項創舉。與「大計」「京察」制度載於清代官員管理的各種則例之中不同，密考制度並未列入國家典章，所以學術界對於清代的密考制度一直研究甚少。本文主要通過對清代硃批奏摺等原始文獻的重新研究，釐清密考制度的形成及演變。

  

  一、密考的萌芽：清代早期對地方官員的秘密考察

  1.康熙朝對地方官員的秘密考察

  談到清代對地方官員的秘密考察，就不得不提密折。關於密折的起源，學術界有觀點認為源自順治年間，但現在尚未發現順治年間的密折，現存最早的密折是康熙朝的。從早期的密折內容來看，它的創立是康熙皇帝為及時了解地方民情、掌握地方大員的動態，而暗中指定少數親信，不時地把他們在地方上的所見所聞秘密進行匯報的一種嘗試。如康熙三十二年（1693），康熙皇帝在蘇州織造李煦奏報蘇州得雨、糧價和民情的摺子上批覆道：「五月間聞得淮、徐以南時暘舛候,夏澤愆期,民心慌慌，兩浙尤甚。朕夙夜焦思，寢食不安，但有南來者，必問詳細。聞爾所奏，少解宵旰之勞，秋收之後，還寫奏帖奏來。」擁有秘密奏事權的人，局限於李煦、曹寅、王鴻緒等康熙皇帝的親信官員。地方官員的政績、政聲，都屬於密折反映地方情形的內容之一。

  康熙三十二年硃批蘇州織造李煦「爾有奏帖萬不可與人知道」

  密折是康熙皇帝與其親信之間的一種秘密而直接的聯繫方式，康熙皇帝也會在其中特別囑咐他們留意地方官員的情況。如康熙四十八年（1709），康熙皇帝在李煦的密折中批示：「近日聞得南方有許多閒言，無中作有，議論大小事，朕無可以托人打聽。爾等受恩深重，但有所聞，可以親手書摺奏聞才好。」李煦遂於當年十二月初二和次年正月十九日連續上了《奏為遵旨奏聞原任戶部尚書王鴻緒解職後每月差家人進京探聽宮禁之事等各情形事》和《奏為遵旨打聽王鴻緒每雲京中常有密信來等各情事》兩道密折，奏報了其所了解的情形，涉及原戶部尚書王鴻緒（當時解職在家）、江蘇巡撫張伯行等官員多人。

  道光十七年（1837）林則徐奏湖北湖南道府各官密考單

  總體而言，康熙朝對地方官員的秘密考察的特點有四：第一，秘密奏報者的職位不高，但均是皇帝心腹。第二，被考察官員的範圍不明確，有大員也有小吏，以大員為重點。也正因為此，康熙皇帝曾再三叮囑奏報者：「凡有奏帖，萬不可與人知道。」「此話斷不可叫人知道，若有人知，爾即招禍矣。」「凡奏摺不可令人寫，但有風聲，關係匪淺。小心，小心，小心，小心。」第三，對地方官員的秘密考察並不是專門的，只是反映地方情形的密折的一部分內容而已，算是康熙皇帝對地方官員的一種秘密的了解和考察，不具考核的意義。第四，奏報的時間沒有明確的要求，隨奏報人與康熙皇帝的密切程度而有所不同。

  2.雍正朝對地方官員的秘密考察

  雍正皇帝繼位後，面臨的是一個吏治敗壞、國庫空虛的嚴峻的政治局面。為整頓吏治、同治元年(1862)曾國藩奏江蘇、

  江西、安徽三省提鎮密考單革除弊政，雍正皇帝將密折視為推行其新政的重要工具，對密折進行了一系列完善，建立了密折制度。

  雍正皇帝通過建立一整套奏摺自繕寫裝匣、傳遞，到批閱、發回本人，再繳回宮中的規章制度，使密折的保密制度更加規範、嚴密。雍正皇帝曾說：「各省文武官員之奏摺……皆朕親自覽閱批發，從無留滯，無一人贊襄於左右，不但宮中無檔案可查，亦並無專司其事之人。」密折按指定程序送達御前，經雍正皇帝親自批閱後又密封傳遞迴具奏人，執行後按期回繳，從而最大限度地保守了秘密。

  作為其施政的重要工具，雍正皇帝擴大了密折具奏人的範圍。雍正元年（1723）二月十六日，雍正皇帝曾降諭：「朕仰承大統，一切遵守成憲，尤以求言為急。在京滿漢大臣，外省督、撫、提、鎮，仍令摺奏外，爾等科道諸臣原為朝廷耳目之官,凡有所見，自應竭誠入告,絕去避嫌顧忌之私，乃為忠藎。」由此，密折的具奏人由康熙年間始終局限於皇帝親信等少數人,擴大至幾乎所有中上層官員。與此同時，密折的內容所涉及的領域也擴大了。康熙朝的密折多以官員請安折的形式出現，內容主要集中在地方官民動態。雍正朝的密折則上自軍國重務，下至民間瑣事，均有涉及。為整頓吏治，利用密折考核地方官員成為雍正皇帝駕馭群臣的一個重要手段，相關內容更是屢見不鮮。

  雍正朝對地方官員的秘密考察，可以分為三種形式：第一種是京官到地方出差時，奏報沿途官員的情況。如雍正元年（1723），孫嘉淦以國子監司業被點為江西副考，赴江西途中就上了《奏為途次良鄉等各地方民情及地方官考語事》一折。雍正二年（1724），禮部左侍郎王景曾赴山東祭孔，遂將沿途所見官員情況進行了匯報。第二種是地方官員尤其是地方督撫履新時，將赴任途中所見官員或原任地官員情況進行匯報。如雍正七年（1729），安徽巡撫程元章調任浙江總督時，就將在安徽任職時的下屬賢員奏報雍正皇帝，以備銓選。第三種是雍正皇帝專門要求地方官員對其周邊的同僚的情況進行匯報。如李衛任雲南鹽驛道時，雍正皇帝就曾暗中囑咐雲南永北鎮總兵馬會伯：「朕聞李衛狂縱，操守亦不如前，果否？一點不可徇私情恩怨，據實奏聞。」湖南布政使朱綱深受雍正皇帝信任，但雍正皇帝也曾在湖南巡撫王朝恩的奏摺上批示：「朱綱輿論不一，朕看他似有欲速成者，據實奏來。密之！中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文硃批奏摺彙編》第3冊，江蘇古籍出版社，1988年，第931頁。」這些都屬於雍正皇帝為更有效地駕馭群臣而採取的非常手段，屬於部分官員之間相互密訪、密奏的非正常考核。由於密折的制度化，雍正朝對地方官員的這些舉措已經由康熙朝時的下級官員對於上級官員的秘密監督，逐漸演變為上級官員對下級官員的秘密考核，並且由於雍正皇帝的重視，這樣的考核越來越獨立出來，考核所涉及的官員也越來越多，「密考」已經呼之欲出了。

  同治元年（1862）曾國藩奏江蘇、江西、安徽三省提鎮密考單

  京察考語

  二、密考制度的形成

  1.密考的出現

  乾隆皇帝繼位伊始，也遇到了如何快速駕馭群臣、穩定政權的問題。雍正十三年（1735）十月初八日（距雍正皇帝駕崩僅月余），乾隆皇帝在管理兩淮鹽政布政使高斌的《奏為欽荷聖訓惟有敬凜欽遵竭力圖報事》密折中明確批示道：「南省督撫各大員優劣品行，朕實不知，可密奏來。再者，朕即位以來輿論如何，人情如何，訪聞速奏。」當年十一月初六，高斌就上了《奏為密奏南省督撫並各大員考語事》的密折，對南省督撫及各知府的情況進行了匯報。這是密考的出現，是乾隆皇帝為了快速了解官員情況而採取的特別措施。與密折出現時非常相似，此時的密考尚是乾隆皇帝少數親信的特權。密考的對象則是重要省份的知府以上的大員。密考從非正常考核向常規考核的演變也由此開始。

  2.密考的擴大化

  乾隆元年（1736）三月,乾隆皇帝首次明確訓諭各省督撫：朕即位之初，各省道府諸員，皆不深知其人。汝等可將各屬員賢否事跡各摺奏前來。務須秉公甄別，以備朕錄用。」至此，為了更加全面地掌握中層官員的狀況，乾隆皇帝推動密考擴大化。各省督撫均需對所屬道府以上官員進行考核，並及時奏報皇帝。這同時成為乾隆皇帝加強對官員控制的重要方法。但此時，密考尚未成為一項固定制度。

  清代官員考語冊

  乾隆三年（1738）六月初三日，針對署理廣東巡撫王謩在「各保府道賢員自行封奏」一事上的推托之詞，乾隆皇帝特發上諭：「朕御極之初曾有旨，著各省督撫將屬員賢否具摺奏聞。彼時各省督撫皆陳奏一次，乃今並無一人陳奏者，不知督撫等始初有所舉劾，及已更換他任，則又有應舉劾之屬員矣。豈必待朕諭旨屢頒而始為遵旨敷陳了事已耶？即督撫之身不必更換他省仍居原任，而前後數年之間，屬員新舊不一。即就屬員而論，彼一人之身亦豈無改行易轍者？似此均當隨時奏聞。惟以秉公據實為主，不可存苟且塞責之念，尤不可有瞻徇回護之私。如此，則激濁揚清不至差忒，而於察吏安民之道庶有裨補矣。」此時，乾隆皇帝已經明確表明督撫對所屬司道府員的密考應該成為一項制度，並於乾隆四年（1739）八月初三又諭：「各省督撫到任數月或一年之後，俱將屬員才能分別繕折具奏。」

  但是，由於上述兩條上諭均沒有明確督撫該何時奏報密考情況，各省督撫對密考一事的實際執行情況很不一致。有的上任半年奏報，有的上任一年奏報。如浙江巡撫三寶在「到任已經半載」的時候就上了密考清單。貴州總督張廣泗則因「到任已久」卻遲遲沒有奏報密考情況，引得乾隆皇帝特別囑咐軍機大臣：「俟伊奏事人來，爾等可傳旨詢問之。」四川巡撫紀山，更因到任「一年之久，始奏藩臬二人，而府道全未奏及」，而遭到乾隆皇帝申斥：「非不留心，則是無知人之明！」鑑於這種情況，乾隆皇帝也多次申明密考的重要性，要求督撫及時密考，隨時奏報。如乾隆八年（1743）曾降旨：「近來各省督撫奏事較前甚少，而此三日內竟無一奏摺，實數年以來之所未有。……即如督撫摺奏屬員賢否一事，原欲其常為留心，隨時訪察，陳奏朕前，以備簡用。乃督撫等多有於奉旨之後陳奏一次，虛應故事，後遂置之不辦者。夫一省之中，二三年之久，屬員更換者不少，豈不當秉公甄別，將才守可稱者舉以奏聞耶？」可見，密考考語已經成為乾隆皇帝考核、任用官員的重要參考。密考則成為地方官員選任制度的重要組成部分。

  3.密考制度化

  乾隆四十九年（1784）六月初七因各省提督總兵選任的問題，乾隆皇帝對各督撫明確上諭：「嗣後，著各省總督於每年將該省提督是否勝任，及總兵能否整頓營伍防範地方之處，留心體察，據實密奏一次。若河南、山東、山西巡撫兼管提督省份，即著該撫將該省總兵賢否之處據實密奏。其兩司道府賢否，亦著各該督撫每年陳奏一次。」從此，密考正式走向制度化、規範化，各省督撫於每年年底奏報密考清單漸成慣例。

  至嘉慶二年（1797），嘉慶皇帝上諭：「直省督撫每年將所屬兩司道府賢否於年底匯奏一次。」正式從制度上明確了年終奏報密考考語清單。從此，一直到清朝滅亡，密考這項對地方道府以上官員的考核制度從未間斷。由於密考考語清單是在每年年終奏報，密考也被稱作「年終密考」。

  山東地方官員手鏡折

  通過對密考制度形成和演變歷程的梳理，我們發現，密考是建立在密折基礎之上，對地方中高級官員進行的秘密考核制度。密折作為皇帝搜集和掌握地方信息和官員動向的一種特別手段而創立，其內容涉及比較廣泛，包含具奏人對皇帝的問候、地方的風土民情、物價雨水、官員的能力操守等。其中涉及官員考察的內容，往往屬於下級官員對上級官員的監督、考察，或平級官員之間的相互考察。而密考制度則可以說是密折在官員監督、考核方面專門化的結果。與密折不同的是，密考是各省督撫對所屬司道府官員的考核，是一種上級對下級的正式考核。

  三、密考制度與大計制度的比較

  在密考制度出現之前，清代對地方官員的考核是沿襲了明代的大計制度。大計制度由吏部主持，每三年舉行一次，該制度已經非常完善，對地方官員的表現均有固定的考核評語，因此比較僵化。密考制度出現後，與大計制度同時成為清政府對地方官員的考核制度，但二者的差別也十分明顯。

  一是考核的對象不同。年終密考的對象是地方道府以上官員,包括布政使、按察使、道員、知府以及提督、總兵等；而大計考核對象是全體地方官員，上至布政使、按察使，下至州縣官員。

  二是考核形式不同。年終密考是督撫以密折的形式將地方官員賢否狀況直接匯報給皇帝，嚴密性高，且頻率高，每年一次。而大計是公開的「巨典」，每逢大計之年，按照《吏部則例》的相關規定，吏部通知各省督撫，督撫再行文布政使、按察使二司進行考核。考核完畢後,督撫以題本形式將結果上報給皇帝。

  三是年終密考的考語與大計考語的側重點不同。年終密考的考語主要側重於官員的能力和操守兩個方面，考語的內容相對比較豐富、生動。而大計考語則側重於官員的政績，考語固定分為「卓異」「平等」「入於八法」(後改六法)三等，分別意味著優、中、差。

  四是對道府以上的官員而言，年終密考與大計對仕途的影響不同。年終密考的影響實際更大。這是因為：首先，大計為三年一次，而密考為每年年終即需匯報，密考的頻率更高，意味著官員獲得皇帝了解和提拔的機會也更多；其次，大計制度已經很成熟，其考語存吏部備案，由吏部按等級給予處理。「卓異」且經皇帝面察合格者，以應升之缺回任候升，同時獲加一級獎勵；「平等」者照常供職；「入於八法」者要受到革職、降調以及勒令休致的處分。能夠影響官員仕途的是「卓異」的獎勵和「入於八法」的處分。而密考的考語則直接呈報皇帝，由皇帝親自過目，在崇尚乾綱獨斷的清代，這對官員的任用和提拔影響很大。如道光二十五年（1845）正月，張集馨奉旨補授陝西督糧道請訓時，道光皇帝曾言：「汝操守聞甚好，前此申啟賢(山西巡撫)年終密考，稱汝操守。汝今此去更要堅持，老而彌篤，人臣所以勵晚節也!」陝西督糧道是向來著名的肥缺，由此可見，年終密考對官員仕途影響之大。

  四、密考制度的意義

  清代以前，中央對於地方官員的監督和考核，除大計制度外就是通過向地方派駐專門人員的方式來實現，如明朝的廠衛制度，但這種方式的結果往往是，監督考核者與被考核者逐漸合流，不但沒有實現監督和考核，反而造成了地方官僚機構的膨脹和民眾負擔的增加。清代由密折制度演變出密考制度，通過督、撫兩人對所屬官員的密考，幫助皇帝完成對地方官員的監督和考核，是清代在官員管理制度方面的重要創新。

  首先，如前所述，密考較之大計，考語更加詳細，也就更能反映官員的真實情況，所以密考制度是大計制度的佐證和補充。

  其次，由於密考考語是督、撫兩人對治下同一批官員分別做出的，如果督、撫兩人對同一官員的考語不謀而合，則該官員的能力和操守是比較有保證的；而如果督、撫兩人對同一官員的考語不一致，則自然會引起皇帝的疑心，從而啟動對相關官員的調查核實，並做出進一步的裁決和處理。這一方面可以考核兩司道府官員的能力和操守；另一方面也可以對督撫兩人進行監督，從而走出了層層監督、層層加碼的歷史旋渦。清代，在沒有增加特別機構的情況下，密考成為皇帝籠絡親信、了解官員動態、牢牢掌控地方官員的有效方法，保證了中央對地方官員的管理效力和效率。

  但密考制度化以後，也越來越趨於形式化。特別是到了清後期，各省督撫往往「以常語泛填」，導緻密考考語越來越僵化，和大計考語無大差別，基本失去了密考原來的意義和功用。

  清代官員迴避制度

  中國歷史上實行的官員任職迴避制度，是朝廷為防止官場中的請託說情、徇私舞弊等不正之風，在任命官員時採取的一種限制性規定。所謂迴避，即避嫌之意，亦即互相避開或調離，不在同一衙門或同一地區任職。迴避制度的一個重要原則就是在制度上設置一道屏障，防止官員相互交通。該制度始行於西漢，後經歷朝不斷總結完善，至清朝時期，已形成了一套系統的迴避制度，這種制度，對今天的人事幹部管理也不無借鑑。

  一、迴避制度種種

  清朝官員任職迴避制度，涉及人事關係的各個方面，歸納起來，主要有以下幾種。

  1.地區迴避：做官距家500里

  中國人重鄉情，但盤根錯節的鄉里關係，也往往會對官員施政帶來干擾。為割斷官員與原籍鄉土的諸種聯繫，唐宋兩朝就明確規定，官吏不得在本籍及其鄰近州縣任職；元朝把這項規定叫作避開「腳根地面」；至明朝，太祖朱元璋鑑於以丞相胡惟庸為首的淮右勛貴集團結黨教訓，將全國分成三大任職區，實行的是「南北更調」制；到了清朝時期，則進一步明確規定，上到總督、巡撫，下到州縣佐雜，乃至不管地方事務的河道、鹽務等諸官吏，任職必須迴避本籍，具體規定是任職地須避開籍地五百里。

  這裡的「籍」，又包括三層含義：一是原籍，就是祖籍、本籍，為官員本人世代居住的地方；二是寄籍，即官員本人或父輩離開原籍，長期寄居生活的所在地；三是商籍，即商人從事經商活動的地方，有些官員的父輩在非原籍地經商，如果其子輩有科舉考取功名授官職時，就必須迴避其父輩經商所在地的職位。

  清廷雖然對籍貫迴避做了詳細的規定，但有些官員的籍貫與所任官職的地方相距非常近，所以又增加了接壤迴避的規定，也就是任官所在地與籍貫所在地必須有一定的距離。「康熙四十二年諭：嗣後補授外官時，掣得地方，去伊原籍五百里以內者，省雖有別，仍令迴避。」

  乾隆九年（1744）江蘇巡撫陳大受為劃一官員迴避500里規定事奏摺

  對於里程的計算，是按官塘大道，還是捷徑小路？這裡還有一個小故事。乾隆朝以前，規定尚不明確。乾隆九年（1744），新任蘇州巡撫陳大受到任後，在詳查本省官員官冊後發現，關於迴避500里的路程計算，有的是按官塘大道，有的是按捷徑小路，比如署金壇縣（現為金壇區）知縣汪鳳英，原籍浙江省湖州歸安縣，由歸安縣官塘大路至金壇縣路程在500里之外，但由鄉間小路則在500里之內。所以他就上了一道奏摺，請求規定劃一。乾隆皇帝為此批示吏部「核議具奏」。同年，經吏部議准，將官員任職迴避本籍500里定為：不論官塘大道，還是捷徑小路，只要有一項在500里之內，就要迴避。「既在五百里以內，自總在應行迴避之例。應通行各省現任各員，有任所與原籍鄉僻小路在五百里以內者，均令呈明該督撫，酌量改調迴避。」並規定，對那些未按此規定迴避者，「於到任三月以內詳請迴避者免議，如三月以外詳請者，照例議處」。

  清初，對於本籍接壤迴避並不包括滿洲八旗官員，究其原因，清初八旗官員很少有擔任地方基層職務的，所以問題並不突出。隨著滿洲八旗進入官場的人數不斷增多，到乾隆時期，把對漢臣的規定也擴大到了滿洲旗人身上，對於滿洲補授直隸州縣官員，凡在500里以內者，悉行迴避。

  2.親屬迴避：小官避大官

  俗語說，是親三分向。正因為此，西漢最早實行的官員迴避是「避親」，唐、宋兩朝稱之為「避親法」。避親分兩種：一種是血親迴避，一種是姻親迴避。血親包括祖父子孫、叔伯兄弟、親母之父舅等；姻親包括妻之父及兄弟姊妹夫、己之女婿、兒女親家等。凡有這些親屬關係的，不能在同一衙門任職，也不能在有直接上下級關係的衙門或互為監察的機構任職。迴避的方法是，不論輩分長幼，只要官階不同，均以小官避大官。

  在清朝，官員迴避之制規定之詳前所未有。清代順治時，就已做出親族迴避的規定：現任三品以上的京官，其子弟不得考選科道官；父子、伯叔、兄弟不得共事，官位低者迴避，即調離另任。康熙五十五年（1716）又補充規定，凡大學士之子弟，不得任內閣學士。這些規定，主要限定在有血緣關係的親屬範圍。乾隆時，進一步擴大應迴避的人員，將外姻親屬也列入必須迴避人員之內：要求在京的各部院滿漢堂司各官員，有外姻親戚關係者，如母之父與兄弟、妻之父及兄弟、本人之女婿、嫡甥等，若在同一個衙門任職，官職低者迴避。如，雍正朝孔子的後裔孔毓珣調任兩廣總督，其族叔孔璉興時任廣東鹽運使，為了避嫌，孔璉興調離；光緒八年（1882），左宗棠調任兩江總督，其女婿黎福昌其時正任江西試用道，為避嫌，由江西巡撫李文敏出面奏報皇帝，讓黎福昌迴避，改任浙江。光緒皇帝為此批示：「黎福昌系與左宗棠翁婿至親，著准其改指浙江以道員候補。黎福昌著交部帶領引見，朕察其人才如何，再行發往。」

  光緒八年（1882）左宗棠女婿黎福昌迴避折

  對於特殊的部門，清朝規定了職務迴避，一些官員不能擔任某些特定職務。如父兄在京現任三品堂官以及在外任督撫之職，其子弟不得被考選為御史。如果子弟有任科道官的，要向都察院據實稟奏迴避。又如軍機處，清朝規定，不許文武高官的子弟充任軍機章京，防止他們內外交接，泄露朝廷核心軍政機密。對部分特殊身份的人，如鹽商人員等亦有迴避之規定：不准他們入選戶部司員；如祖孫、父子、嫡親伯叔、兄弟中有鹽商者，其相關的親屬不得在戶部為官；如堂兄弟以下遠近宗族，即使無運本股份投入，但與鹽商系同宗同族，也應引為嫌疑而迴避。對於孔姓族人也專條規定，凡遇大比之年，有孔姓為主考官或同考官時，所有族人不論籍貫在哪，均得進行迴避，究其原因為「聖裔散處各省者皆依衍聖公輩行，不紊昭穆」。

  在官員迴避中，只有在官位相等時，才能按輩分長幼和任職先後迴避。

  3.師生迴避：重在座師與門生

  中國歷史上的座師與門生，包括授業師生和鄉試、會試中的考官與考生等。中國古代以科考取官為主，該科主考官與考中的生員等，即為師生關係。因為鄉試考中者成為舉人，會試考中者成為進士，都可以從此直接進入官場做官，故當時很講究座師與門生以及同年之間的關係。所以，官員的任職迴避制度著重注意考官與門生。清朝規定，門生與座師為上下級關係的，門生官大時，座師要迴避；門生官小時，座師要及時報部，以咨備案。牽涉刑名錢糧等重要職位和案件，師生有直接上下級關係時，均以官小者迴避。關於師生迴避的範圍，清廷曾於雍正七年（1729）做出明確的規定：凡鄉、會試，「若取中之人為督撫司道，而考官適在下屬，應令官小者迴避；如考官外任督撫，其屬官內有系伊取中者，咨部存案，遇舉劾時，於本內聲明；考官外任司道，其屬官內有系伊取中者，申報督撫存案，如有舉劾，於督撫本內亦將該員與司道誼系師生之處，一併聲明，以憑查核。」至於府州以下官有「誼關師生」而為上司下屬的，或者是督撫司道的下屬佐貳官中有師生名分的，因關係直接，或牽涉刑名錢糧之案，故依定例，一律令官小者迴避。此外，像學政與各府州縣的教職官也誼屬師生，嘉慶元年規定，「凡教職俸滿甄別保題及大計卓異保薦等項」，學政不得在會銜題報中列名。

  4.科場迴避：親屬考官不同場

  主考官及同考官的子弟不得同入試場，後來迴避對象擴大到五服之內及親姑、姐妹之夫與子，母、妻之親兄弟子侄等。科場迴避制度發端於宋代，到了清代，朝廷規定，凡鄉試、會試主考、總裁和其他考官的子弟均不得入場。雍正繼位後，下詔令要求考官子弟應迴避者別試於內閣，或仍在考場而另編座號，再派大臣出題閱卷，相當於宋代的「別頭」。乾隆以後，科考選人迴避制度更為嚴厲，迴避親屬範圍更加擴大。

  5.產業迴避：職權區域不得有私產

  中國封建社會的產業主要是田莊、墓地。宋朝曾規定，不許官員「指授有產業去處」，並禁止官員在自己管轄區內買田置業。宋真宗時，曾有浙江華州知州崔端在部下創置產業，事發被劾，追究罷職，產業沒收。宋孝宗時，朱熹受命擔任江東提刑，他再三辭免，理由是「祖鄉徽州婺源縣，正隸江東，建有墳墓、宗族及些小田產，合該迴避」。清朝乾隆間亦規定：盛京州縣等官，「如有田莊在境，亦令呈明迴避」。

  6.選官迴避：選官不能選至親

  中國歷史上雖然有「舉賢不避親」之說，但多數擁有「舉賢」權的人，並不能做到大公無私，往往是重親超過重賢。當清朝皇帝發現有的大臣在揀選官員時，竟將「本人至親挑入」的事情後，皇帝覺得需要制定法規，以示「限制」。嘉慶年間，經吏部等官員集議奏准，規定：與選人員若與欽派選官大臣有宗親或姻親關係者，一般照京員迴避之例，令官小者迴避。

  7.聽訟迴避：判官不能審辦關係案

  聽訟迴避屬於司法的一項制度，指受理案件的官員如與當事人有服親、姻親、受業之師、老上級、本籍的官長有司以及素有讎隙之人，應該迴避對本案的審理。目的是為了防止利用職權徇私舞弊，影響審判的正常進行。

  除以上幾種主要的迴避制度外，還有交往迴避、部門迴避等。

  二、迴避制度的執行

  為保證迴避制度的切實執行，歷朝政府還規定了一系列措施。

  （1）吏部選官時嚴格審查。如候選官要向吏部呈繳履歷親供和同鄉京官印結，內開本人原籍、祖籍、寄籍、祖孫三代身份等內容，作為任官時的參考。需要迴避姻親的，則要在註冊里詳細說明。吏部對每個官員的履歷要認真審查，和迴避規定無抵，再予以補任分發。

  （2）當事者個人及時請調。按照迴避制度的規定，遇到該迴避處，每個官員都要及時主動奏請迴避，否則會受到處罰。宋仁宗時，宰相文彥博與參知政事成戡為兒女親家，「俱曾陳乞迴避」；清朝岳鍾琪調任川陝總督時，其子岳浚正任西安同知，岳鍾琪馬上奏報，將岳浚改調直隸口北道。還有些未經上任，先請迴避。但也有少數官員，貪戀官位，該迴避時，不願及時迴避，因而受到處罰，這種事例，也是每朝都有，比比皆是的。宋高宗時，戶部尚書王俁「差妻黨宋敷監酒庫，不避嫌」，被人揭發罷職。寧宗時省試，同知貢舉施康年，知其之子施清臣應舉而不避嫌，施康年被罰。清雍正年間，廣東巡撫楊永斌與糧道陶正中結兒女姻親，楊的兒子與按察使黃煒結姻親，黃煒又與肇慶知府劉廣、惠潮道胡恂是兒女姻親。他們彼此姻親及親，卻不請調迴避，官官相護，稱霸地方，後被海關監督上奏揭發，都被議處調任。清朝政府為了保證迴避制度的執行，規定候選官員向吏部投供驗到時，都得隨繳履歷親供和同鄉京官印結，如實填寫原籍、祖籍、寄籍等情況，以及祖孫三代身份等。如有需要迴避姻親者，應在有關註冊文結內一併聲明，有的則在掣籤分發到省後，向督撫提出補調。官員領憑赴任後，所在督撫還得進行審核，「確查所指之省有無先行流寓、寄籍、置買田產，與本身父子胞兄弟、胞伯叔侄開設典鋪及各項經商貿易，及在各衙門協辦刑錢等事，取具同鄉官印結，聲明是否頂替」，然後咨報吏部，「以憑核辦」。違反迴避規例，比如應該具呈聲明而沒有如實說明，或「故意捏飾，希圖規避」等，要受到革職、降一級到三級調用以及罰俸等處分。主管官員若有「徇私瞻顧」，或「諱飾隱匿」「扶同捏報」者，也要受到革職、降調和降級留任等處分。

  三、迴避制度的特例

  封建專制主義時代，皇帝擁有至高無上的權力，所以只要皇帝有特旨，按規定必須迴避的也可以不迴避。宋神宗時，呂公弼為樞密使，又任命其弟呂公著為御史中丞，呂公著一再辭職，神宗不允。哲宗時，諫官范祖禹請求依例與執政韓忠彥避親，哲宗不許，說「卿等公心，必不為親戚不言，且為官家」。清朝時期，更有桂林陳宏謀兩任兩廣總督、溧陽史貽直兩署兩江總督、祁陽陳大受出任兩湖總督，以及浙江朱珪曾任浙江學政，大興翁方綱、通州白容主考順天鄉試等，「都是以本省人做本省官，不符合迴避規制」。之所以如此，是因為他們都領有皇帝的特旨。如陳宏謀出任兩廣總督時，乾隆皇帝專下諭曰「陳宏謀籍隸廣西，但久任封疆，朕所深信，可不必迴避」。史貽直調屬兩江總督時，本人亦「以本籍疏辭」，而「詔弗允」。能得到皇帝特旨者，首先是得到了皇帝的充分信任，同時也是工作的特殊需要，所以僅是少數特例。

  四、迴避制度的利弊

  官員任職迴避制度，是中國一千多年來吏治經驗的總結，這種制度具有防微杜漸的作用，對減少官員行使職權和處理公務時各種關係的干擾，防止官場上以親戚、朋友、同鄉、同學等關係為紐帶結黨納派、營私舞弊、澄清吏治，以及避免官員形成鄉土意識和地方保護主義傾向，都起過一定的積極作用。即便對我們今天人事幹部管理、加強黨風廉政建設和反腐敗工作，仍具有重要的啟示作用和意義。但有些也有一定的副作用，特別是地方州縣官，均要異地任職500里外，因為不熟悉當地民情風俗，甚至存在語言隔閡，無法正常任事，往往不得不委權於幕客吏役，因而造成胥吏弄權的結果。還易使官員滋生「短期行為」，甚至有的為了嘩上取寵、顯示政績以求早日升遷，會匿災不報、苛征錢糧、虐民媚上。

  清朝對台灣移民政策

  在中國台灣現有人口中，有土生土長的台灣人，但更多的是祖輩上從大陸去的漢族移民。從元朝至元年間，元朝政府在澎湖設立巡檢司後，福建泉州一帶人民，就開始陸續移居至僅一水之隔的台灣島，這些早期來台的漢人保留著自己的語言習俗，成為台灣先住民的一部分。明朝時期，隨漳、泉一帶海上私人武裝集團進入台灣，漳州、泉州之人前往投奔者日多。至17世紀鄭成功趕走荷蘭殖民者收復台灣後，不少忠於南明的遺臣和眾多不願歸順清朝的文人士子也跟隨鄭氏集團一起來到台灣。明鄭時期的台灣，漢人移民已有近20萬人。

  清朝時期，是大陸向台灣移民的一個高潮時期。但是，清政府在對台移民政策上，長期顧慮重重，政策時緊時松。特別在清朝前中期，曾多次下達渡台禁令，直到清末才完全開禁。因此，對台移民政策的制定和實施，成為清朝200多年間開發治理台灣及加強對台管理的一個重要問題。圍繞這個問題，清政府的對台移民政策經歷了由嚴禁到弛禁，再到完全開禁三個階段。

  第一階段：先開後禁，愈來愈嚴

  一般情況下，民間的自發移民，多是因為躲避戰亂或遇到災荒之年，百姓不得已背井離鄉移民他處，而政府支持下的移民或禁止移民，則多出於政治、經濟的需要：或為充實邊疆，或為疏解人口，或為減少政治壓力，或為增加賦稅。

  清朝對台移民政策，主要是為了穩定對台統治。這時的清政府，雖然得到了台灣，實行的卻是「為防台而治台」的方針。究其原因，一是因為這裡曾經是明鄭的根據地，許多移民是鄭成功的部下，反清復明意識最為強烈。二是清政府認為：台灣孤懸海外，交通便利，容易成為隱匿奸匪之地，「遠隔重洋，形勢險要，人民聚多，則良奸不一，恐為地方之害」，「不宜廣闢土地以聚民」。所以，為防止台灣人口日增，重蹈鄭成功在台抗清的覆轍，從康熙朝起，直到雍正十年（1732）之前，清政府從各方面對台灣人口實行了嚴格的控制和防範，禁止大陸人民遷移至台灣。

  但是，這時政策的制定和實施，也有著一個從疏鬆到嚴禁的過程，特別是康熙二十二年（1683）統一台灣之初，清政府一度同意大陸人民移台。

  清朝統一台灣後，康熙皇帝採納施琅等人建議，在台灣設立府縣，派官治理。次康熙二十三年十月，下令解除從順治十八年實行的《遷海令》，復展沿海邊界，同時開放福建、廣東、浙江、江南四省海禁。一時沿海內外，許多船隻，或貿易或采捕，紛紛漂洋過海，往來台灣。同時，由於施琅平台之後，將明朝宗室、鄭氏官員、兵卒等遷回大陸內地安置，加之各地難民相繼返回原籍，台地出現了人散地荒、漢民寥寥的情形。面對這一情景，不少台灣地方官員都主張招徠大陸移民到台開墾。首任諸羅縣令季麒光提議，照昔年奉天四州招民之例，酌議名口，就現任候選官員，或紀錄，或加級，廣勸招募。台廈道陳璸也認為台灣為宜谷之地，其間曠土尚多，棄之可惜，漳、泉等郡居民僅一水之隔，應廣為招徠，以閒曠之地處之，使之樂業於其中，做到民無失業，地無遺利。經招徠撫綏，雖當時民間響應並不熱烈，仍不失為清初台灣移民的一個高潮。

  但是，在開海禁、同意招徠民人赴台的同時，清政府又下達了一系列禁令，採取了一系列嚴格限制移民的措施。

  一是驅逐在台無妻室產業的居民回大陸。康熙二十二年規定，台灣流寓之民，凡無妻室產業者，應逐回過水，交原籍管束。

  二是嚴格控制過台人口。規定：只有已經在台居住暫且回大陸而要重返台灣的人，方可過台，但必須由地方官給印照，再經廈門同知驗照後方可放行。其他未曾定居台灣的人，嚴禁過台。如有地方官擅自發給印照者，即行嚴參；如有未領印照過台定居者，即行嚴拿，從重治罪。

  三是限制大陸渡台航線。清初，官方允准大陸對台的航線只一條，即廈門到安平線。康熙二十四年（1685），施琅上《海疆底定疏》指出，台灣甫經平定，而四省開海，船隻出入無禁，需要制定防範辦法，以為圖治長久之計。清廷採納施琅的建議，規定：廈門為通台販洋、南北貿易商船正口，與台灣鹿耳門對渡；所有商船，只許在廈門至安平間航行；由廈至台船隻所載貨物，不得超過60石；往來船隻，由廈門海防同知和台灣海防同知分別司理，兩地出入船隻及人貨的掛驗盤查內地往台之人，須由原籍縣給發照單，經廈防同知及水師提標文武汛口員弁驗照放行，航抵鹿耳門後，再經台灣文武汛口員弁盤驗，始能登岸。

  四是禁止赴台官員攜帶眷屬。清政府採取此舉的目的，一是為了防止台灣人口增殖；二是留其家眷為人質，以防在台官吏發生反側。不僅民人不許帶眷屬，官員也不許帶眷屬。康熙六十年對官員進一步嚴申：「文武大小各官，不許攜帶家眷。」

  五是嚴懲偷渡。在官方嚴禁移民政策的迫使下，偷渡成為閩粵地區人民赴台的主要途徑。特別在康熙朝後期，經過近20年休養生息，福建沿海一帶人口壓力又有所增加。自康熙四十年左右，大陸渡海來台移民的數量開始增多，有的商船和營哨船隻，不顧清廷禁令，將無照之人偷渡來台，每船多達百餘名或200餘名。自廈門出港，用小船載至口外僻處登舟，到台灣用小船於鹿耳門外陸續運載，至安平鎮登岸，以至台、廈兩同知稽查莫及。

  為防止民人偷渡，清政府規定：「如拿獲偷渡船隻，將船戶等分別治罪，文武官員議處，兵役治罪。」「如有充當客頭，在沿海地方引誘偷渡之人，為首者充軍；從者杖一百、徒三年；偷渡之人杖八十，遞迴原籍；文武官失察者分別議處。」「沿海村鎮有引誘客民過台數在三十人以上者，壯者新疆為奴，老者煙瘴充軍。」康熙五十年，台灣知府周元文重申內地人民來台必須在原籍申領照單的規定，倘仍有不請照偷渡者，必非良民，俱照私越關津例逐名懲處，押回原籍。康熙五十七年，從福建總督覺羅滿保奏議，重申：「凡往台灣之船，必令到廈門盤驗，一體護送由澎而台。其從台灣回者，亦令盤驗護送由澎到廈。凡往來台灣之人，必令地方官給照方許渡載，單身遊民無照者，不許偷渡，如有犯者，官兵民人分別嚴加治罪，船隻入官。如有哨船私載者，將該管官一體參奏處分。」

  這些禁令，雖然清政府在康、雍時期多次重申，但因不符合台灣發展和人民需要的大趨勢，所以往往「禁者自禁，渡者自渡」，最終也未能完全禁止。雍正七年，閩浙總督郝玉麟曾直言奏報：偷渡之人被拿獲的僅占十分之一。因此，從雍正中期開始，清朝對台移民政策，逐漸有所鬆弛。

  第二階段：逐步弛禁

  從雍正十年（1732）前後至同治十三年（1875），是清政府對台移民政策弛禁階段。弛禁的主要體現是，從准許官民攜眷入台到設立官渡。

  官員早期的疏請

  關於能否准許攜眷入台問題，早在雍正初年閩台地方官員就曾多次上達條陳議論，他們認為禁止一切人員攜眷過台的規定，有很多弊端。首先是，造成台灣人口男女比例嚴重失調。「自北路諸羅、彰化以上，淡水、雞籠山後千有餘里，通共婦女不及數百人；南部鳳山、新園、琅嶠以下四五百里，婦女亦不及數百人」；台灣府四縣之中，「其諸羅、鳳山、彰化三縣皆新住之民，全無妻子」；「男多於女，有村莊數百人而無一眷口者」。其次，這種男女比例失調的情況帶來的結果，一是在台民人為搬移眷屬計，許多人只好冒九死一生偷渡，因而致使這一時期的偷渡之事層出不窮；二是眷屬沒能偷渡入台者，「既無家室，無久遠安居之志，且既無父母、妻子繫念，所以敢於作為不法之事」。這些人構成極大的社會不安定因素。其三，對於台屬官員來說，不許帶眷屬既不合親情又不合常理，有些人「思家之念，幾俱瘋狂」，因而往往不能安心在台工作。

  因此，早在雍正二年（1724）就有官員建議：凡是台民有家屬在內地者，應允許具呈給照赴內地搬取。雍正五年，閩浙總督高其倬從安定和治理台灣的角度，上疏奏請准許大陸人民搬眷過台，「請嗣後住台人民，其貿易、僱工及無業之人，全無田地一概不准搬眷往台。若實在耕食之人，令呈明地方官，查有墾種之田，並有房廬者，即行給照，令其搬往安插」。認為這樣可使無家無室之民遂其有家有室之願，蓋民生各遂家室，則無輕棄走險之思，「實安靜台境之一策」。對這些疏請，清政府雖未敢遽然允納，但此後政策上逐步開始鬆動，直到完全解禁。

  官員帶眷入台弛禁經過

  先是雍正九年（1731）出現了准許個別官員帶眷入台的例子。這年，汀州知府王仕任奉旨調台，他向總督申稱，隨身只有一妾，而妾生之子又在襁褓，大陸無可寄託，希望能攜同赴台。總督上奏請旨，清帝特旨恩准道：「隨他本人之意可也。但將摺奏恩准情由令眾知之，以免後人之效法開例。」但既有破禁之例為先，完全解除禁令也就為時不遠。

  再到雍正十三年（1735），清政府對官員攜帶家眷的範圍進一步放寬了。是年，經巡台御史柏修奏請諭准：台灣文武各官，「年逾四十無子者，准其攜眷過台」。這一政策的頒布，解決了一部分台員生活中的問題。但終因年齡的限制，仍有諸多官員家眷不能過台。

  直到乾隆四十一年（1776），這一問題才得到徹底解決。該年，有諸羅知縣李炎，年屆55歲尚無子嗣，但因限於年齡已過40歲，妻妾無法過台。閩浙總督鍾音為此專折具請，得到乾隆皇帝的恩准：「嗣後台灣文武各官，無論年歲若干，有無子嗣，如有願帶眷口者，俱准其攜帶，其不願者亦聽其便。著為令。」至此，不許官員攜眷入台禁令，終於全部廢除，徹底解決了台員的後顧之憂。

  民人攜眷入台一波四折

  清政府對於官民攜眷入台問題的解決，歷雍正、乾隆兩朝近半個世紀，其間並非一帆風順。特別關於民人攜眷入台問題，歷經反覆，四禁三弛，才最後確定下來。

  雍正十年（1732），廣東巡撫鄂彌達奏：台民凡有妻子在內地者，許呈明給照，搬眷入台，編甲為良，人人有室家之繫纍，謀生念切，自然不暇為非。更令有司善撫教之，則人人感激奮興，安生樂業。雍正皇帝批令該折交大學士鄂爾泰等會議。鄂爾泰認為：「有田產生業、平日守分循良之人，情願攜眷來台入籍者，地方官查明本人眷口，填給路引，准其搬眷入台。」此折很快得到朝廷批准，諭令實施。這是清政府第一次同意解除民人攜眷入台禁令。

  雍正十年首次開禁後，很快出現了新的移民高潮。但由於移民劇增，清政府一時著了慌，於乾隆五年二次下達禁令，「停止給照，不准搬移」。所以，清政府第一次開放民人搬眷來台，實行8年就停止了。

  但乾隆五年禁令的結果，並未能禁止台灣移民，只是增加了民間的偷渡人數。乾隆九年，巡台給事中六十七目睹嚴禁偷渡的各種弊端以及百姓偷渡來台的各種慘狀，上疏建議：嗣後內地游曠之民，仍照嚴禁偷渡，不准給照外，其有祖父母、父母在台而子孫欲來台侍奉；或子孫在台置有產業而祖父母、父母內地別無依靠欲來就養；或本身在台置有產業，而妻子欲來完聚者，應准其呈明內地原籍地方官，查取地鄰甘結，給予印照來台。此奏於一年之後獲得朝廷批准，於是有了第二次允准民人攜眷入台政策的弛禁。

  然而，這次弛禁政策，又因閩浙總督喀爾吉善的奏請，實行期限僅僅一年，期限過後，清政府重又開始嚴禁，不准給照，停止民人帶眷入台。這次禁令實施時間較長。直到乾隆二十五年，福建巡撫吳士功上疏，歷述自雍正以來各地方官為閩粵人民請求准予搬眷過台的經過，以及清廷對此一問題處理的情形；痛陳停止搬眷以來人民為家庭團聚而冒險偷渡所遭受的種種苦難及允許搬眷之有利無弊，再次提出開放民人搬眷之禁，並提出開禁辦法：「准許在台有業良民，果有祖父母、父母、妻妾、子女、子婦、孫男女及同胞兄弟在內地者，先赴台地該管廳縣報明原籍眷口姓氏，開造清冊，再移明內地原籍查對相符，由該管道府發給路照，各回原籍，搬接過台。」吳士功的奏疏經有關部門議復後，得到清廷的批准，清朝第三次開了民人赴台攜眷之禁。

  這次開禁，較前兩次在政策上更加寬鬆，僅就可搬眷屬範圍而言，不僅有其妻妾、父母、子女，更上及祖父母，下及孫男女，乃至同胞兄弟，均屬可攜眷屬之例。按此推算，一人可帶家眷少在近10人，多則可達幾十人。但是，這次開禁政策從乾隆二十五年五月至二十六年五月，也是僅僅實行了一年，所以成效並不顯著。

  乾隆九年台灣給事中六十七及巡台御史熊學鵬奏弛禁渡台奏摺（封面）

  乾隆五十三年，林爽文事件之後，欽差辦理將軍事務的福康安在清查台灣積弊、酌籌善後事宜時，認為閩粵人民皆渡海耕種謀食，居住日久，置有田產，將其父母妻子從原籍搬取來台，共享天倫之樂，亦屬人之常情，若一概嚴行禁絕，轉易啟私渡情弊，建議對攜眷渡台一事，毋庸禁止。「嗣後安分良民，情願挈眷來台灣者，由地方官查實給照，准其渡海；一面移咨台灣地方官，將眷口編入民籍。其隻身民人，亦由地方官一體查明給照，移咨入籍。」這一建議經大學士、九卿議復，由乾隆皇帝諭准施行。因此，困擾台灣移民多年的攜眷渡台問題終於得到徹底解決。清政府對於攜眷入台問題的寬弛和開放，適應了兩岸有骨肉之情的人民團圓的要求，也順應了台灣發展的需求。這是大陸移民渡台政策的一大改革。

  隨攜眷入台政策的開放，清政府對內地人赴台探親也做了相應規定。除手續上一般要辦理的具呈、領照、保結外，明確規定，探親人員准在台居住五個月。

  增加航線設立官渡

  清政府對台移民政策上的弛禁，還表現在增加渡台航線及主動設立官渡上。

  由於移民的增加，台灣人口增長，經濟迅速發展，兩岸貿易交通日益頻繁。因此清政府不得不在清初廈門至安平一條對航海線的基礎上，於乾隆四十九年增開鹿港與泉州蚶江間對口通航，五十七年再開放八里岔（淡水河口）與泉州蚶江及福州五虎門間的對口通航。

  七省沿海圖（局部）台灣

  另外，在准許台民攜眷入台政策實施後，由於手續繁冗，官吏敲詐，偷渡之事仍無法禁止，為爭取主動，乾隆五十四年，經閩浙總督福康安奏請，開始設立官渡。官渡公開渡船人應辦的手續和船位票價等事項，使乘渡人感到「官渡便於私渡，而私渡並不省於官渡」，自是乘官渡者日多。大陸對台航線的增加和官渡的設立，為大陸人民入台提供了方便，加速了人口流動，偷渡問題自此開始緩和。

  第三階段：完全開禁

  清政府主動廢除一切移民禁令，准許大陸人民自由入台的政策，正式頒行於光緒元年（1875）。

  沈葆楨的奏請

  台灣作為我國東南沿海門戶，一直是各殖民主義國家覬覦的地方。17世紀以來，荷蘭占據過它，西班牙侵略過它，英、法等國染指過它，美國、日本更是對其虎視眈眈，企圖據台灣為己有。同治十三年（1874）發生了日本藉口琉球漁民被害出兵侵台之役，清政府派赴台灣與日交涉的大臣是時任福建船政大臣的沈葆楨。在辦理這件事的過程中，沈葆楨深感台灣地位的重要，因此上折清廷，提出了一系列加快開發經營台灣的舉措，其中很重要的一條，就是廢海禁、招墾戶，准許大陸人民自由入台。他建言：內地人民向來不准偷渡，近年雖然法令有所鬆弛，但並未明文開禁，地方官雖想設法招徠，又恐與成例不合。所以今欲開山招墾，必先招民，而招民不先開禁，則民仍會裹足不前。因此，為招集墾戶開發山地，必須先行「將一切舊禁概予開豁，以廣招徠」。沈葆楨的建議得到李鴻章等一批洋務派官員的積極贊同和支持，也很快得到清廷批准。光緒元年正月初十，清廷批准了沈葆楨的建議，正式下諭稱：過去曾禁內地民人渡台及私入「番境」，以杜滋生事端。現經沈葆楨等將後山地面設法開闢，曠土亟須招墾，所有從前不准內地民人渡台各例禁，著悉與開除。其販賣鐵、竹兩項，並著一律弛禁，以廣招徠。《大清德宗景皇帝實錄》卷三，第二頁，光緒元年正月，中華書局，1986年。所以，光緒元年正月起，台灣正式全面開禁。

  至此，清朝長期以來實行的禁止對台灣移民的政策宣告徹底結束，自康熙中葉以來，大陸移民渡台須申領照單等規定從此全部廢止，困擾福建地方官員多年的「無照偷渡」問題終於得到解決。這是對台移民政策的重大改變。

  隨後，清政府又在廈門、汕頭、香港等處分設招墾局，廣招大陸人民赴台。

  清政府鼓勵民人赴台措施

  為鼓勵人民赴台開墾，清政府還頒行了種種優惠政策。規定：凡應募往台者，免費乘船，官給口糧、種子和耕牛。每人授田一甲，每10人耕牛4頭、農具4副，「三年之後，始征其稅」。並且赴台之人，自到台之日起，前一年，每日每人給銀八分、米一升；什長加銀四分；百長月給銀九兩、米三斗；尾後半年，什長、墾丁每名日減銀三分，予限一年半為期。

  至光緒十年（1884）台灣建省，清政府又在台灣設立了招墾總局，以巡撫劉銘傳兼撫墾大臣，下設各路撫墾局，專門主持招墾工作。這些措施，促進了大陸人口移台，也促進了台灣經濟的較快發展。

  光緒十四年正月二十二日台灣巡撫劉銘傳為啟用台灣巡撫關防日期事奏摺

  縱觀清朝對台移民政策，不論嚴禁、弛禁還是開禁，措施不同，但目的一樣，都是為了鞏固對台灣的統治。但由于禁止政策不符合台灣發展的趨勢和民意，所以雖歷經曲折，多次反覆，終在民間移民高潮的衝擊下，逐步打破禁令，將台灣向全國人民開放。這個過程從一個側面記載了清朝對台灣治理方針政策的發展和變化，反映了台灣歷史發展的軌跡，更深深地體現了祖國人民對台灣一往情深的骨肉情結，這種情結所產生的凝聚力，將使台灣和祖國大陸永遠不分離。

  台灣風俗圖（一）

  台灣風俗圖（二）

  「百年禁教」期的天主教政策

  從清康熙四十六年（1707）康熙皇帝第一次明確諭令禁止西洋傳教士在中國傳教，到1840年鴉片戰爭後再度允許西洋天主教在中國傳播，中經雍正、乾隆、嘉慶及道光朝前期，共130多年，史稱「百年禁教」。「百年禁教」不僅對清朝中期中西文化的交流，而且對以後中西政治、外交等關係的發展，都產生了深遠的影響，所以一直是中外史學界研究的重要課題之一。

  2003年中國第一歷史檔案館和美國舊金山利瑪竇研究中心合作，編輯出版了《清中前期西洋天主教在華活動檔案史料》4冊，這是繼20世紀三四十年代，故宮博物院文獻館編輯出版《康熙皇帝與羅馬教皇關係文書》、「天主教流傳中國史料」等清代專題教案史料後，第三次編輯出版的清宮所存專題性教案檔案史料。該史料共匯集檔案1230件，檔案時間從順治元年（1644）到道光三十年（1850），基本全部是「百年禁教」時期的內容。

  本人因參加了該史料編輯的有關工作，得以系統地瀏覽這些檔案內容，從一件件奏摺和硃批的字裡行間，詳細了解到清諸帝對天主教的態度和政策變化。而這一政策的變化，對清朝社會產生的影響，更是深遠的、不可估量的。

  一、「百年禁教」期各朝政策之變化

  康熙朝：從容教到禁教

  德國傳教士湯若望像

  從明朝末年利瑪竇開始，西方傳教士進入中國，他們以科學技術和美術繪畫為敲門磚，打開了向中國傳教的大門，並以修訂曆法為始，進入宮廷，

  開啟了朝廷啟用傳教士的先河。明朝滅亡後，清初的順治和康熙皇帝為了參用西洋曆法，將撰修《崇禎曆法》的傳教士湯若望留在了北京，任為欽天監監正，並允許其在中國自由傳教。

  但是發生在康熙時期傳教士內部的禮儀之爭，使這一局面迅速逆轉。起初，為了便於在中國傳教，以利瑪竇為首的一批耶穌會士順從中國禮儀，對教徒的祀祖、祭孔、敬天均不禁止，並以「天」或「天主」來稱上帝，但是一部分傳教士則斥為不當。康熙四十五年（1706），教皇克雷茫十一世派特使多羅攜「禁約」到中國交涉，他在南京發表公函，公布了教皇禁止中國禮儀的文件，要求中國教會無條件地執行。康熙皇帝深切地感受到天主教與中國儒家思想的嚴重對立。他對大臣說道：「汝等知西洋人漸漸作怪乎？將孔夫子也罵了。」

  此後，教皇不顧康熙皇帝的反覆聲明，再次頒布諭令，強行禁止教士行中國禮儀。並要求所有的在華傳教士宣誓，無條件地服從，並且他第二次派人出使中國。康熙五十九年十二月（1721年1月），傳教士將教皇的禁令譯成中文，進呈御覽。康熙皇帝閱後，憤怒地批示：「以後不必西洋人在中國行教，禁止可也，免得多事。」從此，康熙皇帝對傳教士態度發生了根本性的變化，對天主教政策由寬容變為明令禁止。

  崇禎曆書

  禮儀之爭和教皇的錯誤決策，導致了康熙皇帝下令禁教。然而康熙一朝禁教政策實行得並不嚴格，並且康熙皇帝一再表示，凡領了傳教印票，又遵從中國禮儀的人，「朕不叫你們回去」。只有那些不服從中國禮儀的人，「不准在中國傳教，一律返回歐洲」，「自今不守利瑪竇規矩的人，斷不准在中國住，必逐回去」。並且要「令技術人留用」。所以，儘管康熙皇帝屢屢重申要將傳教士逐回西洋，而實際上，在康熙五十九年（1720）之前，並未有大的驅教行動，此時的康熙皇帝，雖有反洋教之意，然無反洋教之決心。而當其真正感到天主教是「異端小教」，並決心禁止時，已到了康熙末年。所以真正開始落實其制定的禁教政策，並實施大規模驅逐傳教士行動的則是雍正皇帝。

  康熙朝禁教政策雖然並不嚴格，但這一政策的影響是深遠的，其後的雍正、乾隆、嘉慶及道光諸帝均秉遵康熙皇帝諭令，將禁教作為一項基本國策，嚴禁西洋天主教在中國傳播。百餘年中，在總的禁教政策下，各朝禁的程度和採取的具體做法也不完全相同，總的趨勢則是，查禁措施一朝比一朝嚴厲，發展過程大致呈現出雍正朝驅逐，乾隆朝懲治，嘉慶及道光前期嚴定科條，懲逐並用，以期根除。

  雍正朝：逐教

  中國第一歷史檔案館藏康熙皇帝「不可不敬天」諭

  禁教首要的是驅逐傳教士。雍正元年（1723）雍正皇帝即位不久，就接到閩浙總督覺羅滿保的奏報：「西洋人在各省起蓋教堂，潛住行教，人心漸被煽惑。」他提出：「應將各省西洋人除送京效力外，余俱安插澳門。」雍正批示道：「應如所請。天主堂改為公所，誤入其教者，嚴行飭禁。」並要求「或給予半年數月之限，令期搬移」。後經在欽天監服務的西洋人戴進賢懇請，雍正皇帝同意延緩了傳教士遷移澳門的時間。第二年，再經兩廣總督孔毓珣議請，允許各省西洋人「願回國者回國，不願回國者，可暫住廣東省城天主堂」。這是雍正皇帝第一次下令大規模逐教。這次諭令下達後，各省傳教士雖未馬上全被驅逐回國，但已陸續被逐往廣東省城一隅，各地教堂也有許多被廢毀。