12 從秦漢到明清的地方官制

  中國歷史上專制主義中央集權封建國家的地方官制，也基本上是從秦朝統一後奠定下來的。

  秦劃分全國為三十六郡（後增至四十餘郡），郡轄若干縣，是二級制。郡置「守」，是行政長官；置「尉」，掌軍事；置「監御史」（簡稱「監」），掌監察。大縣置「令」，小縣置「長」，為行政長官；縣有「尉」，掌治安；有「丞」，輔佐縣令或縣長管理倉儲、刑獄和文書。郡、縣的行政長官都由皇帝直接任免，體現了專制主義中央集權的精神。

  漢初承秦制，只改郡守為太守，郡尉為都尉。諸侯王國，官制略如中央。漢武帝為了加強中央對地方的控制，將全國劃分為十三州（又稱為部），每州設一刺史，奉皇帝詔巡察郡、國。到了漢成帝時，曾改刺史為州牧，以後或者仍然叫作刺史，或者再改稱為州牧。但這時刺史或州牧只是監察官，官階低於郡守；州（部）也是監察區，不是行政區。東漢末年，改刺史為州牧，居郡守之上，掌握一州的軍政大權，形同最高地方政權。

  魏晉南北朝時期，地方政權基本上劃分為州、郡、縣三級。州的長官或稱州牧或稱刺史，主民政；縣的長官一律改稱為令。那時，有些外州刺史往往被加上「使持節都督某州軍事」或「假持節都督某州軍事」的頭銜，並加號「將軍」，權勢很大。

  隋取消郡，只存州縣。隋末改州為郡，唐又改郡為州，都是兩級制。唐又置十個監察區叫「道」，每道派高級京官一人，先後稱黜陟使、按察使、採訪處置使等，掌監察州、縣官吏事，有權罷免或提升地方官吏。此外，隋唐時還合若干州為一軍區，長官在隋稱總管，在唐稱都督。後來唐在邊境軍區置節度使，都帶京官和御史大夫銜，集數州以至十餘州的軍政、民政、財政和監察諸權於一身，權勢很大。「安史之亂」後，節度使勢力擴大，割據獨立，世稱為「藩鎮」。

  宋代削藩鎮，集權中央，節度使成為空銜，因地置不同名稱的州、府、軍、監，都有屬縣，仍然是二級制。州縣政務都由中央另派京官帶原銜出任，稱「知某州軍州事」（「州」指民政，「軍」指地方軍隊）、「知某縣事」，簡稱「知州」「知縣」。宋在兩級行政機構外，又設立稱為「路」的監察區。路有都轉運使，負責監察吏治和收納地方上繳中央的賦稅；有提點刑獄，稽考一路的民刑案件；有提舉司，長官稱「提舉某路常平公事」，管倉儲和茶鹽專賣；此外有經略安撫使或安撫使，掌一路的地方軍事，按例都以當路的知州或知府充任，實為一路的軍政長官。宋代一路設官分職很多，目的主要是為了分散權力，避免地方割據。

  元代設州和縣。州上有「道」，一種道是掌軍政、民政的宣慰使司，一種道是掌稽查司法的肅政廉訪司，基本上可以看作一級行政機構。道之上有行中書省，作為中央中書省的派出機構，權力很大。這樣，元代的地方官制就形成省、道、州、縣四級制。

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  明初改行中書省為承宣布政使司（習慣上仍稱為「省」），長官為布政使，掌民政和財政。此外，省級地方官署有提刑按察使司、都指揮使司，分掌刑獄和軍事，與承宣布政使司合稱「三司」。下有府或直隸州，長官為知府或知州；再下為縣或州（散州），長官為知縣或知州。這就正式形成地方政權的省府（或直隸州）、縣（或散州）三級制。省府之間有「道」，道員由布政使僚屬參政、參議分理各道錢穀的稱「分守道」；由按察使的佐官副使、僉（qiān）事分理各道司法事務的稱「分巡道」，是一種監察性的小區。

  明代由中央派監察御史到地方執行監察職權，稱「巡按某處監察御史」，簡稱「巡按」。後來有「巡撫」。巡區有的為一省，有的為幾省的邊區，使原來的布政使和提刑按察使幾乎成為屬員。再後來，為了軍事目的，地方上又有總督的設立，往往加銜兵部尚書或兵部侍郎以及都御史等名號。自從有了總督，巡撫又漸成為副手，有些地方甚至不設巡撫了。

  清代的府州縣制與明略同。清在一些情況特殊的地方，主要是少數民族聚居地區，設「廳」。廳的行政級和州相似，有直隸廳和散廳，但直隸廳很少轄有屬縣。府以上的道依然保留，並成為一級行政機構，道員也成為專設實官。省級則由總督或巡撫綜理軍民要政，成為固定的「封疆大吏」；布政使名義仍然保留，但已成為總督或巡撫的屬員，專管稅收、民政，稱為藩台；按察使管司法，稱為臬台。巡撫轄一省，總督轄一省或二三省。這就構成省、道、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）的四級地方官制，甚至有五級的趨勢了。

  總的說來，秦漢至明清地方官制的郡（州）縣二級變動不大。地方最高政權的名稱、組織、職掌等，則歷代很不相同，這是中央集權和地方分權矛盾的具體表現。

  （陳繼珉）